这种立法模式较为普遍。

[29]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第361—362页。[14][英]H．K．科尔巴奇：《政策》，张毅、韩志明译，吉林人民出版社2005年版，第47页。

在理性方面，专家论证可以更多地促进理性，而公众参与模式则以价值冲突的方式来解决事实问题，会将技术问题价值化，与理性之间存在紧张关系。这方面的规定在我们搜集到的规范文本中极为罕见，试举一例，如《西湖区人民政府开放式决策实施办法》第32条规定：任何单位和个人参加区政府常务会议，应当遵守会议纪律和会议程序。但是，通过资料梳理可以发现： 第一，学理上已为公众参与作了充分的鼓与呼。[2]相关报道参见沈小根等：《PX 如何走出困境》，载2013年8月2日《人民日报》第004版。[5]对于参与者的心理机制来说，只有个人直接参与决策生成，才会促进普遍的个人安全感和社会安全感，参见[英]约翰•密尔：《论自由》，许宝骙译，商务印书馆2007年版，第41页。

第二，实定法上对于公众参与的态度并非似想象中那样语焉不详，而是形成了从中央到地方各层级的规范体系和制度文本。[11]成本，尤其是时间成本的难以承受往往成为行政机关排斥公众参与的重要理由。暴露民主的敌人和帝国主义与一切反动派的侵略阴谋，号召所有爱好和平的民族为争取民主的原则、为暴露法西斯余孽和根除其思想而战斗。

（二）作为人民权利的新闻自由 有了上述理论梳理和铺垫，就很好理解在《共同纲领》第49条所说的新闻自由是一项人民权利，而不是我们通常所理解的公民权利。从1951年1月开始《人民日报》内部开始设立专门负责处理读者来信来访的工作部门。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日第1版。（三）应当加强通过限制公权力来保护基本权利，而不是单纯强调人民民主和社会主义制度的基础性保障作用。

[5]637 其次，专政意味着享有权利的资格是可以被剥夺或限制的，而不是只有对权利的具体享有可以被剥夺或限制。如要乱说乱动，立即取缔，予以制裁。

[13]10 经济体制上的公有化和管理体制上的党政化使得新中国的新闻传播机构成为事实上的国家权力机关。而这种观念在建国后很快就发展为一整套的党报体制，新闻权利也由此异化为新闻权力。从1951年到1953年平均下来每天刊登的批评性稿件超过4篇。但霸县人民法庭、河北省天津专署分院认为这篇报道是荒唐不真实的，是某些坏分子恶意攻击政府信誉的报道。

其次，政治化调控使得批评报道的对象受到很大限制。因此，在当下如何弥合这种宪法分歧便成为落实和保障新闻自由的关键所在。刘建平：《苏共与中国共产党人民民主专政理论的确立》，《历史研究》1998年第1期。更为重要的是，这种宪法观念并没有停留在纸面上，而是对现实的基本权利保障及其相关的管理制度建设发挥了切实而深远的影响。

在资本主义社会新闻工具掌握在少数独占资本家手中，从而导致一切新闻事业就变成了他们追求利润、麻醉和欺骗人民、任意毁谤、‘自由地煽动战争、散播法西斯思想的最恶毒的手段。实际上，强调公民权利观在宪法规范中的主流地位并不意味着对人民权利观的排斥。

在我国的宪法文件中，《共同纲领》是这方面的典型代表。这一点区别于西方国家基本权利发展过程，反映了不同的文化与政治哲学。

而一旦被划入敌人的阵营也就失去了人民的身份，失去了享有一切基本权利的资格。结合这两篇文字，我们便能够比较完整地揭示人民权利观主导下新闻自由的特有内涵：[11] 1.以工人阶级为领导的人民公营事业 胡文认为资本主义国家的新闻自由是虚伪的、有害的，只有社会主义和人民民主国家才能为人民真正享有新闻自由提供政治和物质保障，而其保障的主要方式就是将所有私营和商业化的新闻事业改造为以工人阶级为领导的人民公营事业。尽管后来的四部正式宪法基本都是用公民作为权利主体，但是以人民作为基本权利主体的宪法观念（以下简称人民权利观）却一直或明或暗地隐藏在这几部宪法之中。中央没有对该报道的事实进行调查和判定，只是决定把安徽省委的更正电文在《人民日报》上照登。于友著：《刘尊棋》，人民日报出版社1996年版，第190页。相对来说，改革开放之后的30余年，我们正面的经验要多一些。

[26]102-109 再次，在政治化调控当中，新闻机关的自主性受到了限制。最后还有一点需要说明的是，改进人民权利观、加强和落实公民权利观与坚持中国共产党的领导并不矛盾。

而随着时间的推移，这种政治化的调控便开始逐渐地对报刊上的批评与自我批评产生挤压效应。[10]49在新闻总署主管下，新中国的新闻管理体制曾出现过短暂的党政分开，依法管理。

这主要得益于在社会主义市场经济和法治建设的大潮中，新闻媒体获得了一定程度的自主权利，加之中共历届领导集体对舆论监督的重视和推动，批评性言论空间得到了很大的拓展。[15]312-316从1954年下半年开始，随着《人民日报》改由中共中央直接领导，各级地方党报也都改由其地方党委直接领导。

这个报道经过安徽省委分管文教的书记审查，发表在7月18日《人民日报》第4版的头条位置。而最终受到影响的是我们整个社会的信息流通，是传媒产业的国内国际竞争力，是我们的社会主义市场经济建设的进程，是我们的社会生产力。总的来看，《共同纲领》第49条当中新闻自由的含义与我们当下所理解的新闻自由有着巨大的差别，究其根本还是人民权利观起了主导作用。关键词：宪法分歧 基本权利 人民权利观 公民权利观 新闻自由 在我国几部宪法中，以人民作为基本权利主体始于建国初期的临时宪法——《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。

与此相关的还有两项措施。为此，应当考虑确立完全的人权原则。

当然，这个负面清单并不是一成不变的，必须依据事实变化来平衡新闻自由与其他的利益，既不能对新闻自由构成不当限制，也不能对其他利益造成过分损害。比如关于基本权利与国家权力的关系，彭真说得很清楚：宪法修改草案关于公民的基本权利和义务的规定，是《总纲》关于人民民主专政的国家制度和社会主义的社会制度的原则规定的延伸。

[4] 最后，人民民主的用意不在于消极地保护个人利益的不受侵犯，而是意味着享有权利的人民要积极地维护国家利益和进行社会改造。特别是当忽视了客观经济规律的社会主义建设总路线被提出之后，报刊上的批评与自我批评就完全被反击右倾思想的大批判和报喜不报忧的大跃进所替代。

信息社会的基本特点就是信息、知识、观点等的自由和高速的流通。[14]我国童之伟教授提出的法权中心主义和美国布鲁斯?阿克曼教授提出的宪法时刻理论，都是借助了人民这一主体概念来表征某种超越单纯的国家权力或个人权利的社会利益。[7]从处理人民来信入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。因此党的各级领导机关和干部必须对于反映群众意见的批评采取热烈欢迎和坚决保护的革命态度，而反对对群众批评置之不理、限制发表和对批评者实行打击、报复与嘲笑的官僚主义态度。

正是由于对新闻自由究竟是公民权利还是国家权力的认识混淆不清，加之党的领导与新闻工作的关系问题没有解决好，这才使得《新闻出版法》始终处于难产状态。尽管在新民主主义国家中私营企业还或多或少的存在着，但主要的新闻事业则一律属于国营或公营。

在新闻内容工作的政治化调控之下，报刊上的批评与自我批评不仅仅是受到了挤压，在一些极端时期，这种本来是用来矫正错误与不足的自律手段也沦为政治运动的工具，并逆向侵害公民基本权利。关于这一点，《共同纲领》说的很清楚，对于不属于人民的那部分国民，就应当不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。

一是读者来信中的有益的批评，凡报纸刊物能判断其为真实者，应当加以发表。[35]而要实现新闻自由保障法治化的关键并不是单纯的宣示人民获得了什么样的权利，而是通过合乎宪法及其精神的方式来划定权利的边界。

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